应急管理是近年来社会治理中的热点话题。庚子年这场突如其来的疫情，更是让人们意识到应急管理的重要性。前不久，“华大讲堂”第85讲邀请来中共中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部主任龚维斌教授，以网络视频会议的方式，为云端听众做了以“统筹完善两种类型应急管理体系，建设更高水平平安中国”为题的报告。龚教授结合疫情防控，从应急管理的角度对如何统筹完善两类应急管理体系，进一步防范化解重大风险，有效处置突发事件进行了深入阐述，并提出了对策建议。本报记者围绕该讲座主要话题对龚教授进行了专访——
两种不同类型的应急管理
记者：2019年11月底，习总书记在中共中央政治局第十九次集体学习时指出，应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责。那么，应急管理的具体内涵是什么？又有哪些类型？
龚维斌：国家治理体系、治理能力的一个重要方面就是社会治理。社会治理是国家治理的重要方面，分为两种状态。一种是常态社会治理，一种是非常态社会治理。我们很多时候说常态的社会治理，指的是风险管理、事前管理，是未雨绸缪。事前管理如果管不好，风险管理不到位，就有可能引发突发事件，发生事故、灾难、灾害、危机。这就需要非常态社会治理，要进行应急管理。如果持续事件发生造成的危害非常大，那就会变成危机管理。简而言之，常态的社会治理更多指的是对风险的管理，是事前管理；非常态的社会治理指的是应急管理，是事发和事中管理。
广义的应急管理，是针对各类突发事件（包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件），从预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援到事后恢复与重建等全方位、全过程的管理。这个定义既包括了非常态的社会治理，也包括了常态的社会治理，即风险管理，所以是广义的概念。狭义的应急管理，是指对紧急、危急状态的反应、响应和回应。
根据突发事件的性质，应急管理又可以分为常规突发事件应急管理和非常规突发事件应急管理两种形态，可以简称为常规应急管理和非（超）常规应急管理。非常规突发事件特指事件发生前兆不充分，并表现出时间稀有性、时间紧迫性、后果严重性等明显的复杂性特征，采用常规管理方式难以应对处置的突发事件。非常规突发事件应急管理是用于应对那些发生概率很小的“黑天鹅事件”。
这两种不同类型的应急管理必须进行区分。比如这一次应对新冠疫情，如果我们依然用过去的思维，用过去常规的应急管理方式，是行不通的。这些年，我们国家的应急管理取得了很大的成就，体系也在不断完善，积累了很多经验，这也是这次疫情防控能取得成功的一个很重要的因素。
这一次启动的超常规的应急管理体系，发挥了社会主义制度可以集中力量办大事的优势。但是应该注意的是，这种成功并不代表现有的常规应急管理体系没有缺陷，不能因为这一次的成功掩盖常规应急管理当中的一些缺陷和不足。我们仍处在改革的过程中，要实事求是地看待这个问题。坦率而言，不到万不得已，不要轻易启动超常规应急管理体系，因为其代价也是巨大的。所以一般情况下，我们不希望常规应急管理变成超常规或者说非常规应急管理，这是我强调的一个观点。
完善体系 平滑转换
记者：您刚谈到应急管理当中仍存在一些缺陷与不足，那在您看来这两种应急管理体系应该如何完善？
龚维斌：目前，常规的应急管理体系在我们国家已经具备了相当的基础。2003年非典之后，国家就开始以“一案三制”（三制即体制、机制和法制）为核心的现代应急管理体系的建设。2006年国务院办公厅成立国务院应急办，2007年11月1日颁布实施《突发事件应对法》。自2005年起，陆续出台了包括总体预案、专项预案和部门预案在内的105项国家层面的应急预案。可以说，经过十多年的努力，我们的预案体系横向到边，纵向到底，已经比较完备地建立起来了。2018年，作为深化党和国家机构改革的一个重要成果，又整合11个部门13项职能，成立了应急管理部，统筹负责安全生产、防灾减灾、应急风险防控、应急救援、应急准备等工作。而且，这个体系在实践运转当中不断地进行着调整完善。
对于完善应急管理体系，我想应从四个方面强化：
第一，进一步增强综合协调功能。2018年，应急管理部、应急管理厅、应急管理局的建立，把分散资源相对集中，更能发挥整体的优势，综合应急救援队伍更加专业化，更加职业化，更加高效化，这都是往好的方面发展。但还是需要进一步增强各部门的综合协调功能。
第二，推动推进落实“十三五”应急规划。我们有三个国家级的应急管理专项规划。之前的“十一五”规划、“十二五”规划，让国家的应急管理体系得以不断规范化、科学化、法制化、制度化。“十三五”规划是在前两个规划的基础上编制的，2017年正式颁布，希望地方层面积极落实，执行起来不打折扣。
第三，尽快启动新一轮的预案体系修编工作。应急预案是应急管理的核心和抓手，既连接着过去，是对既往经验教训的总结，又立足当下，进行分析研判，着眼于未来。预案和预案体系不能一编了之，还要进行动态的及时更新，修订完善。
第四，高度重视基层应急能力建设。应急管理的重心在哪？作为社会治理的一部分，应急管理的重心是在基层，在社区。比如这次疫情防控两大战场，一大战场是医疗机构，另一个就是社区。
非常规的或者是超常规应急管理体系也需要从四个方面进一步加强：
第一，强化对重大风险的研究。要加强对一些重大风险的研究，分级分类，长短结合，进行科学的分析和评估。
第二，优化相关体制机制。这次新冠疫情防控中，很多体制机制是创新的。也正是因为这种创新，能够及时地把总书记和党中央的思想、决策部署迅速有效地贯彻到基层，贯彻到一线不走样。也因为这样的体制机制，我们能够及时地了解基层的动向，调整完善、优化我们的决策。
第三，加强城市关键基础设施。关键基础设施指的是交通、通信、供水、供电、供气等。都要进行安全的排查，要进行预案的准备，要进行正常运营的维护。这次新冠疫情之所以能够成功防控，很大程度上是因为生活有保障，城市的关键基础设施运营没问题。没有改革开放四十年的发展，很难想象我们在家足不出户，就能吃喝不愁。
第四，健全重大战略物资储备制度。重大战略物资的储备这次也暴露出一些问题。物资储备分为生活物资储备和应急救援物资储备，这次新冠疫情发生以后，口罩、呼吸机、消毒液等平常不起眼的专用物资变成重大的战略物资。这也提醒我们在物资储备方面要加强研究。
在完善两种应急管理体系的基础上，我强调还要做好两种应急管理模式的平滑转换，从加强党的领导、提高领导干部的应急管理能力、提高全社会抗逆力、提高“四早”（早发现、早研判、早预警、早处置）能力四个方面，做好平滑转换。不要把小事拖大，大事拖炸。有一些重大突发事件，本来是可以化解于无形之中。如果抓早抓小，就不会扩大，就不需要付出大的代价去处置和应对。平常没有危机意识，放松警惕，危机来了“热启动”，会给经济社会发展带来伤害。如果平滑一点，大家多一点思想准备，处置的效果会更好一些。
提高社会协同能力
记者：应急管理涉及多个方面和环节的配合，那么如何才能提高应急管理中的社会协同能力？
龚维斌：这一次新冠疫情防控给了我们很多启示。疫情的防疫成功，靠的是“人民战争”，不出门就是“参战”，不聚集就是贡献。社区工作人员、物业管理人员、业主委员会发挥了联防联控的作用，快递配送在物资保障方面发挥了很大的作用，全社会协同配合。非常典型的人物有武汉的快递小哥汪勇，山东蓝天救援队机动队队长许鹏，等等。这些事例说明，在应急管理中，社会力量是不能缺位的，也有着参与应急管理的强烈愿望，关键在于怎样把这些潜在的愿望和资源组织协调起来。
目前，我们的应急管理社会协同中存在领导干部理念跟不上、社区自治组织服务保障能力有待提升、社会组织参与应急管理任重道远、公民个人和社会环境还不适应等问题。因此，我提出几点关于提高应急管理中社会协同能力的思考：
第一，转变观点。要相信社会力量，善于利用社会力量，来构建一个多元化的、群防群治、共建共治的社会治理应急管理的大格局。
第二，培育力量。社会力量的培育，可以有几种类型。如一些在民政部门或主管部门审批登记过的、以专业化为特征的一些组织，有专业的技能，政府可以进行培育，购买服务；群团组织也可发挥自身优势，利用共青团、妇联、工会等联系特定群体庞大网络的优势，建立相关类型的社会组织联盟，使社会力量发育得更好更快。
第三，投放资源。政府的财政预算，以及一些基金会、慈善组织都可加大力度，向相关社会组织投放资源，让他们能更好地发挥力量。
第四，提升能力。社会组织也需要加大内部治理结构的优化，完善法人治理结构。要建章立制，进行专业化的训练。需要有专业化的技能，能够在现场发挥作用，光有爱心和热情还不够。
第五，开通渠道。让社会力量有参与的渠道与平台。如2013年四川芦山地震以后，一些社会组织建立起救灾联盟，互通信息，互通资源，不仅自身之间优势互补，与政府之间也建立一个协调畅通的管道去参与救灾，捐钱捐物，贡献智慧和专业能力。这一次的新冠疫情，我们一些专家学者不能到现场，但在线上提供相关的防疫知识，进行心理辅导、舆情引导，这也是一种渠道、一种平台。
第六，了解需求。社会力量如何参与应急管理、怎么参与、到哪参与，要进行需求的了解，需求的发布。供需之间要进行有序有效的对接，避免盲目避免无序。可以建立一种平台型的社会组织，进行供需双方的对接，这方面国外有一些很成熟的做法和经验。
第七，完善法治。我国在应急管理方面有很多相关法律，如2007年出台的《突发事件应对法》，也发挥了一定的作用。另外还有《传染病防治法》，一些安全生产、救援相关的法律。但要强化社会协同的意识和条款。比如说社工，在法律上没有地位，没有哪一条法令说需要社会工作者来参与应急管理，他们的参与渠道是什么，如何保障他们的正常权益，等等。这些都需要完善。
第八，平战结合。平时多流汗，战时少流血。要多做准备，不打无准备之仗。希望我的这些分享，对大家做好平安工作，能有所启发。
（来源：《福建日报》2020年07月20日09版）
